Узбекистан: Закон не запрещает дарить подарки чиновникам
«Фергана» продолжает публикацию статей главы Фонда борьбы с коррупцией в Узбекистане Пулата Ахунова, в которых анализируются пробелы в законодательстве Узбекистана. Ранее узбекский политик-оппозиционер, председатель зарегистрированного в Швеции Общества Центральная Азия (Association Central Asia), писал об отсутствии законов «О Государственных закупках» и «О борьбе с коррупцией». Сегодняшняя статья - о подарках чиновникам, которые не просто не запрещены в Узбекистане, но и считаются обязательной и приятной частью государственной служебной карьеры. Получение взяток в виде подарков является давней национальной традицией, и для ее разрушения необходим законодательный запрет на получение подарков, а значит, политическая воля.
Почти во всех государствах мира вопрос о подарках государственным служащим регулируется законодательством. Делается это для того, чтобы предотвратить коррупцию и подкуп чиновников. Суть таких законов проста: гражданам запрещается дарить подарки чиновникам, а чиновникам запрещается получать их, так как это может привести к конфликту интересов.
Что такое конфликт интересов? Это ситуация, при которой личная заинтересованность служащего госучреждения/компании и человека, делающего подношение, может повлиять на процесс принятия решения и, таким образом, принести ущерб интересам общества либо компании, являющейся работодателем должностного лица.
То, что подношениями легче решать вопросы, было известно еще в древности. Об этом говорил и древнегреческий драматург Еврипид: «От подарков и боги становятся сговорчивыми». Этот афоризм созвучен давно существующей узбекской поговорке: «Берган Худога ёқибди» (Дающий и Богу нравится).
Подарки чиновникам нарушают принцип равенства граждан перед законом, право на справедливое и беспристрастное рассмотрение обращений и заявлений граждан, развращают население.
Стоит отметить, что ГК для Узбекистана очень важен, так как в обыденной и деловой жизни, в вопросах раздела имущества или составления договоров население нашей страны руководствуется сложившимися обычаями и традициями, что негативным образом сказывается на правовом сознании граждан. Несомненно, что без трансформации правового сознания гражданина невозможно обеспечить позитивные перемены в обществе в целом. Пока граждане в повседневной жизни и во взаимоотношениях с чиновниками будут руководствоваться неписаными правилами, которые основаны на «обычаях», «понятиях» и «традициях», говорить о верховенстве закона и создании правового общества немыслимо.
Как показало наше исследование, само государство также довольно пренебрежительно относится к Гражданскому Кодексу, где замалчивается вопрос о подарках государственным чиновникам. То есть (внимание!) законы Республики Узбекистан не запрещают делать подарки чиновникам!
Глава 31 «Дарение» Гражданского Кодекса Республики Узбекистан содержит десять статей, которые регулируют вопросы дарения, но в них нет ни одного пункта о том, кому запрещается делать подарки. Давайте взглянем, какие статьи содержит глава, регламентирующая дарения:
Статья 502. Договор дарения. Статья 503. Отказ одаряемого принять дар. Статья 504. Форма договора дарения. Статья 505. Ограничения дарения. Статья 506. Отказ от исполнения договора дарения. Статья 507. Отмена дарения. Статья 508. Случаи, в которых отказ от исполнения договора дарения и отмена дарения невозможны. Статья 509. Последствия дарения имущества с недостатками. Статья 510. Правопреемство при обещании дарения. Статья 511. Пожертвования.
Обратите внимание, в этой главе отсутствует статья, что-либо говорящая о запрещении дарений. В то же время Гражданские кодексы Казахстана, Киргизии, Таджикистана, России содержат статью «Запрещение дарения».
Привожу выдержки из Гражданских кодексов этих стран (желающие могут по ссылке ознакомиться с полными версиями документов):
Гражданский кодекс Республики Казахстан, глава 27, статья 509. Запрещение дарения: «Не допускается дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает размеров десяти месячных расчетных показателей, установленных законодательными актами:
1) от имени малолетних и граждан, признанных недееспособными, их законными представителями;
2) работникам лечебных, воспитательных учреждений, учреждений социальной защиты и других аналогичных учреждений гражданами, находящимися в них на лечении, содержании или воспитании, супругами и родственниками этих граждан;
3) государственным служащим, а также членам их семей в связи с должностным положением государственных служащих или в связи с исполнением ими служебных обязанностей».
Третий пункт был изменен в 2011 году, прежняя версия выглядела так: «3) государственным служащим в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей».
Как видим по новым поправкам, введён запрет на дарение не только государственным служащим, но и членам их семей, что делает честь казахстанским законодателям.
В Гражданском Кодексе Российской Федерации также имеется статья, запрещающая дарение государственным служащим. Глава 32, статья 575. Запрещение дарения: «Не допускается дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей: …2) работникам образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, и аналогичных организаций, в том числе организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, гражданами, находящимися в них на лечении, содержании или воспитании, супругами и родственниками этих граждан;
3) лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей;
4) в отношениях между коммерческими организациями.
Запрет на дарение лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России, установленный пунктом 1 настоящей статьи, не распространяется на случаи дарения в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями. Подарки, которые получены лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственными служащими, муниципальными служащими, служащими Банка России и стоимость которых превышает три тысячи рублей, признаются соответственно федеральной собственностью, собственностью субъекта Российской Федерации или муниципальной собственностью и передаются служащим по акту в орган, в котором указанное лицо замещает должность».
Можно заметить, что в российском ГК более детально расписан вопрос о запрещении дарения, но в нём, в отличие от казахстанского, отсутствует положение о запрете дарения членам семей госслужащих.
Гражданский кодекс Киргизской Республики (глава 25, статья 511) и ГК Таджикистана (глава 31, статья 609) также запрещают дарение государственным служащим.
Таким образом, мы приходим к постыдному для Узбекистана выводу, что если гражданские кодексы Казахстана, Киргизии, Таджикистана, России регламентируют случаи, когда дарения запрещены, то в аналогичном документе Республики Узбекистан такого запрета просто нет. Если же закон не запрещает, то значит, делать подношения госслужащим разрешено. В реальности всё так и происходит, никто этому не удивляется. В Узбекистане это воспринимается как «нормальный образ жизни».
Законы в Узбекистане никак не регулируют и получение специфических подарков чиновникам и госслужащим, повод для которых как бы не связан со служебным положением одариваемого. Речь идет о подарках на свадьбы, которые породнили премьер-министра Узбекистана Шавката Мирзияева с генералом Ботиром Турсуновым, председателя Верховного суда Узбекистана Буриташа Мустафаева с бывшим министром юстиции Узбекистана Алишером Мардиевым, председателя Государственного Налогового комитета Узбекистана Ботира Парпиева с председателем СНБ Узбекистана Рустамом Иноятовым… Если бы был закон, запрещающий подарки чиновникам, а так же закон, регулирующий служебную этику госслужащих, то о подарках, полученных на этих свадьбах, нужно было бы сделать официальный отчет с указанием стоимости подарка и имени дарителя.
Не хочу оскорблять подозрением вышеназванных руководителей страны, наверное, они говорили подчиненным: «Чтобы я не видел никаких подарков!» - и тем более понимаю их положение: если они громогласно, вопреки традициям и обычаям, откажутся принимать подарки, то начнутся разговоры: «зазнался», «не уважает простых людей», «так много денег, что и подарки не нужны»… Но наличие закона дало бы им возможность с гордостью заявить: «Я являюсь государственным служащим, и закон запрещает мне и моим близким родственникам принимать подарки. Поэтому я Вас приглашаю, без подарков, присоединиться к нашему скромному дастархану, организованному в честь свадьбы нашего сына/дочери/внука…»
Наш Фонд предлагает внести такую формулировку ответа государственного служащего в будущий «Закон об этике и поведении государственных служащих Узбекистана», аналог «Правила Миранды» для узбекских госслужащих, на случай свадеб и других торжеств. («Правило Миранды» (англ. Miranda warning) — юридическое требование в США, согласно которому во время задержания задерживаемый должен быть уведомлен о своих правах, а задерживающий его сотрудник правопорядка обязан получить положительный ответ на вопрос, понимает ли он сказанное). Другого выхода нет, иначе наша страна никогда не начнет движение к правовому государству.
Разумеется, вопросы дачи и получения взятки, использования служебного положения и другие аспекты мздоимства регулируется Уголовным Кодексом. Но в УК предписано наказание за уже совершённое преступление, тогда как Гражданский Кодекс предупреждает совершение правонарушения и формирует правовое сознание человека.
Наше общество насквозь коррумпировано, подношения чиновникам всех уровней стали непременным атрибутом нашей жизни и никем не воспринимается как нечто неправильное, порочное.
Хоким одного из районов Андижанской области на свадьбу сына получил в подарок чёрный джип Chevrolet Captiva. Нам рассказывают, что заместителю министра здравоохранения подарили машину, «дверь которой открывается в сторону и вверх, иномарка какая-то, и он на ней приехал в Наманган на совещание» (!). Начальник отдела медицины федерации профсоюзов Узбекистана получил в подарок квартиру в Ташкенте. Ничего не поделаешь, «радость у человека, почему бы не сделать ему хороший подарок в такой день», да и наши «традиции» и «обычаи» требуют уважительного отношения к имениннику, его детям и родственникам. Однако все дающие подарки знают, что это запомнится и учтётся, когда будет нужно. Никто не сомневается в том, что это - взятка.
Начальник, государственный чиновник вместе с должностью получает «уважение» и соответствующий этой должности уровень даров и взяток. Именно для того, чтобы обладать этими привилегиями и возможностями, люди стремятся стать чиновниками и руководящими работниками. Общеизвестно, что не зарплата на работе важна, а именно возможности, которые даёт государственная служба.
Подарки-взятки даются врачам, учителям в школах, колледжах и ВУЗах, и это не считается взяткой, просто «отблагодарили» человека за хорошую работу. С этой порочной практикой необходимо покончить принятием законодательных, просветительных и «агрессивно» пропагандистских мер.
Считаю, что в обществе невозможны существенные позитивные перемены и демократические реформы без кардинального изменения нашего отношения к подаркам-взяткам. Потому такая простая мера, как законодательный запрет дарения чиновникам, имеет серьезное значение. Многие люди скажут скептически: «Ну и что! Ну, введут они это, а что изменится? Как брали, так и будут брать...»
На то у меня есть свои возражения. Имея за плечами опыт работы в законодательной ветви власти, знаю, что принятый закон - это обязательство, которое берет на себя государство. Создается механизм давления на государство с требованием исполнения взятых обязательств. Ранее я писал, что в Узбекистане отсутствует закон «О борьбе с коррупцией». Основной причиной отсутствия этого закона было то, что для его исполнения потребовался бы комплекс мер и различных мероприятий. Однако наличие такого закона стало бы механизмом, при помощи которого инвесторы и международные организации могли бы оказывать давление на правительство, требуя исполнения взятых на себя обязательств.
Но почему же в последние несколько лет в Узбекистане всё-таки были вынуждены начать обсуждение вопроса о принятии законов «О борьбе с коррупцией» и «О государственных закупках», а также стали активно внедрять системы и услуги, обеспечивающие открытость и доступность государственных учреждений? Это связано с тем, что страна чрезвычайно нуждается в инвестициях. Советский потенциал исчерпан, а руководство страны так и не смогло создать эффективную экономическую систему, способную обеспечить динамичное развитие страны. В Узбекистане отмечается беспрецедентно высокий уровень безработицы, неэффективная экономическая политика и коррупция мешают созданию рабочих мест, свыше пяти миллионов узбекистанцев вынуждены искать работу за пределами страны. Именно в такой обстановке власть делает ставку на привлечение иностранных инвесторов, чтобы вдохнуть жизнь в стагнирующую экономику страны. Но без соответствия законодательства международным стандартам невозможно привлечь инвесторов. Требования международных финансовых структур и инвесторов вынуждают руководство Узбекистана, хоть и со скрипом, начинать борьбу с коррупцией, обсуждать законы о контроле над госзакупками, о прозрачности экономической и финансовой системы.
Потому важно, чтобы вышеназванные законы были приняты. Это важно нам, мечтающим видеть свою Родину правовой и демократической, это важно для её жителей и международной общественности, потому что с помощью этих законов будет создан механизм влияния на власть. Работая в этом направлении, наш Фонд, конечно же, будет привлекать внимание инвесторов к имеющимся недостаткам в законодательстве страны, и мы уверены, что наши действия приведут к тому, что правительство будет вынуждено реагировать. Ведь речь идет о притоке финансов, в которых они нуждаются! От нашей совместной работы с инвесторами, с представителями гражданского общества и органами власти в выигрыше останется народ, для которого законы создадут новые и лучшие правила для достойной жизни, работы и бизнеса. Разве не это является конечной целью всех наших дум и стремлений?
Стоит добавить, что руководство Узбекистана все эти годы целенаправленно не занималось законотворчеством, созданием законодательного, цивилизованного фундамента страны. Все законы принимаются только потому, что «так нужно», «так у других». Интерес к определённым законам возникает тогда, когда этого захочет Юртбаши, если этого требуют международные организации, международные обязательства или элементарно надо отчитаться.
В стране тотально уничтожена инициатива и политическая жизнь. Как следствие этого, люди, работающие в общественно-политической сфере, боятся выступать с инициативами и молча ждут указаний, проявлять самостоятельность опасно, могут заподозрить в далеко идущих политических амбициях. Потому Узбекистан значительно отстал от соседних стран в вопросах совершенствования и модернизации законодательства.
Кроме тех законов, о которых мы говорили выше, для решения проблемы коррупции и взяточничества, а так же для обуздания чиновников стране необходим закон «О государственной службе» или «О государственных служащих». Такие законы есть в соседних странах, но нам не удалось найти что-то подобное в Узбекистане. Мы искали во всех доступных открытых источниках, и если ошибаюсь, прошу поправить. Кроме этого, необходим закон «Об этике и поведении государственных служащих».
Сейчас видно, что в стране не создан законодательный «скелет», который бы поддерживал экономическое и политическое тело страны. Вся страна фактически управляется приказами и инструкциями. Нет понятия законодательной базы, на основе которой система могла бы работать, вместо этого все функционирует «на ручном управлении». И если кое-кто не крикнет, не прикажет или утратит дееспособность, то всё остановится.
Разве о такой стране мы мечтали? Президент Каримов создал эту страну под себя и для себя, а кто создаст страну для узбекского народа?
Пулат Ахунов, основатель Фонда борьбы с коррупцией в Узбекистане, бывший депутат Верховного Совета СССР
Международное информационное агентство «Фергана»
