23 сентября в Москве состоялся круглый стол «Реформа миграционного законодательства РФ», организованный Комитетом «Гражданское содействие». На нем были представлены результаты проекта «Противодействие коррупции в миграционном нормотворчестве», который проводился с января по сентябрь 2014 года и подразумевал проведение независимых экспертиз законопроектов и нормативных актов, регулирующих миграцию в России: насколько эти законопроекты логичны, не излишни, коррупциогенны и так далее. «Фергана.Ру» побеседовала с юристом Максимом Крупским, принимавшим участие в проекте.

- Кто заказал такую экспертизу?

- Никто. Это наша инициатива.

- И есть эффект? Вас послушали?

- Экспертное заключение направляется субъектам законодательной инициативы, т.е. разработчику законопроекта, например, миграционной службе, или в Госдуму, Совет Федерации, в администрацию президента или профильный комитет Думы. Бывает, что направляем и конкретному депутату, предложившему законопроект. И дальше мы ждем ответа, проанализировали они наши доводы или нет.

Ответы есть, но чаще всего они носят формальный характер: один-два абзаца, что мы учтем ваши замечания в дальнейшей работе над документом.

Но ФМС (Федеральная миграционная служба) постепенно стала уделять внимание нашим экспертизам. Так, последний ответ на экспертизу Законопроекта о праве на убежище занимал 18 страниц. Я и сам удивился. Отвечали буквально по пунктам, на все наши предложения, хотя раньше тоже присылали полторы-две странички, и те - общего характера. Так что подвижки есть.

- Они приняли ваши предложения?

- Большинство наших принципиальных доводов они не восприняли, но некоторые, не самые значимые, внесли - и снова отдали на обсуждение.

Максим Крупский. Фото с личной страницы в Фейсбуке

- В чем проблема законопроекта О праве на убежище?

- Закон о предоставлении убежища должен прийти на смену действующему Закону о беженцах. Проблем несколько. Например, появляется сокращенная процедура рассмотрения заявления о предоставлении убежища или статуса беженца. Сейчас это заявление рассматривается максимум три месяца, но могут и продлить. Новый законопроект предлагает этот срок сократить: если сотрудник миграционной службы делает вывод, что заявление заведомо необоснованно, или явно необоснованно, или является злоупотреблением процедурой, то рассмотрение может занять до 15 дней. При этом что означает «заведомо необоснованно» или «явно необоснованно» - не расшифровывается. На каком основании будут решать?

Сейчас человек, подавший заявление, должен заполнить анкету и ответить на дополнительные вопросы. Ускоренная процедура формально сохраняет и анкетирование, и опрос, но фактически у миграционной службы не будет времени, чтобы проверить достоверность информации, представленной заявителем. Не будет времени даже на то, чтобы перевести и прочесть материалы, которые люди привозят с собой и оставляют в личном деле.

Скорее всего, это означает, что всех заявителей будут запихивать в ускоренную процедуру - и всем поголовно отказывать.

Другой момент - хотят сократить сроки подачи жалобы на решение миграционной службы. Сейчас ее можно подать в течение месяца с момента получения уведомления или в течение трех месяцев, как ты узнал об отказе. Предлагается этот срок сократить чуть ли не до 10 дней. У иностранных граждан не будет возможности даже защитника найти за это время: они не знают русского языка, не знают о комитете «Гражданское содействие», кто-то вообще не догадывается, что они могут что-то обжаловать… И это серьезно ограничивает их в защите своих прав.

Кроме того, ФМС хочет снять с себя обязанность рассматривать жалобы на решения своих территориальных органов. Сейчас, если, например, московское управление миграционной службы отказывает в предоставлении убежища, то мы можем обжаловать это в Федеральной миграционной службе либо в суде. А теперь в законопроекте ФМС прописывает, что - только в суде. Это серьезная проблема: раньше была вероятность, что наши доводы услышат именно в ФМС, потому что это профильное ведомство. А суд - это конвейер, подтверждающий решения миграционной службы, суд не вникает в доводы защиты.

- Какова общая тенденция миграционных российских законопроектов?

- Идет ужесточение, ограничение прав. Общая тенденция - перенасыщенность оценочными понятиями, т.е. многие категории лишены четкого определения. Значит, на практике их будут трактовать сколь угодно широко, и это будет приводить к нарушению прав, в том числе иностранных граждан.

Перечислять можно много. Например, то же сокращение сроков рассмотрения заявлений об убежище. Или нормы - суровые и до конца не прописанные, - которые регулируют порядок содержания иностранных граждан в спецучреждениях, где они ждут выдворения.

Закон о подготовке и проведении в России чемпионата мира по футболу в 2018 году - жуткий, перечеркивает все известные принципы трудовых отношений. Никакой защиты прав при сверхурочной работе и работе в праздничные дни, при заключении трудовых договоров.

Я уж не говорю про уголовные нормы, которые предлагалось ввести, но, к счастью, их отклонили. Например, в Госдуму был внесен проект федерального закона об изменениях в Уголовный кодекс. Предлагалось ряд статей особенной части Уголовного кодекса, которые касаются причинения физического вреда, дополнить квалифицирующим признаком «лицо иной национальности».

- Что это значит?

- Объяснение, почему именно этот человек стал жертвой. Но у нас уже есть, например, в статье «Убийство» квалифицирующий признак «по мотивам политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо по мотивам ненависти или вражды в отношении какой-либо социальной группы». А хотели внести еще один признак - «убийство лица иной национальности». Получается, если гражданин русской национальности (выносим за скобки определение национальности, оно мне непонятно) подрался с таджиком…

- Или бурятом…

- Да, с бурятом, из-за бутылки водки, и один другого убил, то отвечать он будет не как за обычное убийство, а как за намеренное убийство лица иной национальности. А это уже вплоть до пожизненного или смертной казни. Хотя такого мотива у него не было, они просто водку не поделили.

- Может, за этим стояло желание остановить межнациональные конфликты?

- С одной стороны, да, это слепая попытка снять межнациональную напряженность. С другой - правовая безграмотность. К этому законопроекту прилагалась пояснительная записка, где на трех страницах описывались межнациональные конфликты, причем пострадавшими были русские, а нападавшие - кавказцы. Хотя депутат, который предлагал инициативу, считал, что закон не нарушает ничьих прав, а направлен на гармонизацию межнациональных отношений.

Но есть другой законопроект, который не отклонили. Речь идет о преступлениях так называемой террористической направленности, и законопроект предлагает в буквальном смысле привлекать к уголовной ответственности близких родственников лиц, совершивших эти преступления, если доказано «взаимодействие родственников с этим лицом в течение одного года». Что имеется в виду под взаимодействием, непонятно. Однократное? Многократное? Продолжительное? Допустим, они один раз за прошедший год вместе праздновали свадьбу или день рождения. Это считается взаимодействием? Трактовать будут так, скорее всего. Родственников не будут лишать свободы, но оштрафуют или запретят выезжать за границу. Но суть не в этом. С точки зрения юридической техники это абсолютно безграмотная норма. Они предложили установить уголовную ответственность с жестко установленным видом наказания - но не сформулировали состав преступления. За что именно наступает ответственность?

Там же предлагается снять запрет на пожизненное заключение и смертную казнь для женщин, и мотивируется это тем, что большинство террористических актов совершаются так называемыми черными вдовами. Кроме того, предлагается продлить максимальный срок лишения свободы: сейчас он до 20 лет, а хотят сделать до 25.

- Под этот законопроект подпадут родственники «хизбутовцев», видимо?

- Да. Вполне возможно, это будет направлено на них. Я сейчас выношу за скобки отношение к «Хизб ут-Тахрир», я говорю о юридических нормах.

- Давайте поговорим про двойных граждан. Когда приняли так называемый «закон Лугового», что люди обязаны заявить в ФМС, есть ли у них гражданство другой страны, обсуждение шло вокруг второго гражданства европейских стран, Израиля или США. Но почему-то никто не вспоминал, что у России с Туркменией и Таджикистаном - межгосударственные соглашения о двойном гражданстве. Что большое количество граждан Кыргызстана получают второй - российский - паспорт, не всегда отказываясь от своего, киргизского. Чем им грозит новый закон и что им делать?

- Этот закон абсолютно непонятен. Почему несообщение о двойном гражданстве вдруг стало общественно опасным деянием, запрещенным законом? Критерий общественной опасности - один из ключевых при определении преступления, но в чем тут опасность?

Это инициатива, на мой взгляд, - в той же тенденции, что и ловля иностранных агентов. Понятно, что сама по себе норма не имеет смысла, если дальше не будет ущемления этих «двойных граждан» в правах. Вот сейчас приняли закон о недопущении иностранных граждан к владению СМИ. Потом что-то еще примут, я уверен.

- Например, двойные граждане будут платить больший налог, если захотят продать или купить российскую недвижимость, или дороже оплачивать коммунальные услуги…

- Ну да, например. Я уверен, что вероятность каких-то ограничений очень высока. Но насколько я знаю, пока ничего такого не принято. Пока люди, у которых два паспорта, должны уведомить об этом территориальные органы миграционной службы по месту жительства или регистрации. Если не подадут это заявление - наступает уголовная ответственность.

Законодательный курс является формальным закреплением политического, которому необходимо придать легитимный характер. Нормы будут ужесточаться, либерализации не будет. Это лавинообразный процесс.

Мой преподаватель по уголовному праву, профессор Красиков, говорил: об общей тенденции можно судить по тому, какие инициативы принимаются в области уголовного законодательства. Государство должно уделять больше внимания гражданскому праву и реформировать именно эту сферу. Но если упор идет на изменение и реформирование уголовного законодательства, значит, идет авторитаризация режима, государство пытается установить как можно больше запретов, ввести жесткий контроль на территории страны и ужесточить наказание для граждан.

В законопроектах, которые сейчас принимаются, есть много моментов, которые не обоснованы никакой логикой. Причем сам законопроект ужесточает правила, ущемляет права иностранных граждан, а в пояснительных записках авторы законов говорят о гармонизации межнациональных отношений.

Например, есть административное выдворение из Москвы и Санкт-Петербурга за какое-то нарушение. Но если ты совершишь то же самое нарушение в других городах или областях, то суд может и не назначить выдворение, ограничится небольшим штрафом. Кто-то писал запрос по этому поводу, и пришел ответ: государство имеет право устанавливать отдельные правовые режимы на отдельных территориях, например, есть заповедные леса… Причем тут заповедные леса?! Почему одно и то же деяние, обладающее одной и той же степенью общественной опасности, в одном регионе подвергается более жесткому наказанию? Это глупость. Но сделано это однозначно для того, чтобы снизить количество иностранных граждан в Москве и СПб.

Или, например, закон о базах данных, который устанавливает возможность запрета въезда в Россию, если у человека больше двух административных правонарушений. Два перехода улицы в неположенном месте - и все, до свидания, тебя не пускают. Люди узнают, что им закрыт въезд, уже на границе: выехать им позволяют, а въехать уже нет. Это непродуманная норма, от нее многие пострадали.

Дмитрий Медведев инициировал принятие закона, что тем, кому предоставили статус беженца или временное убежище, не нужно разрешение на работу. Хорошо. Но почему то же самое не сделать для тех, кто только добивается этого статуса? Рассмотрение дела может длиться год, почему не дать людям возможность работать, чтобы они себя обеспечивали?

Конечно, все, кто находится в процедуре, имеют право на трудоустройство, но их ведь никто не берет: у них же вместо паспорта - справка, которую никто не считает за документ!

У меня была заявительница из Конго. Миграционная служба забрала у нее паспорт, взамен выдали справку, что ее дело находится в процедуре рассмотрения о предоставлении убежища. С печатями, с ее фотографией, с подписью специального работника и водяными знаками. Но эта справка, как выяснилось, не является документом, удостоверяющим личность, и все! И ни один нотариус ее не принял.

- Есть такой трюизм, что в России строгость законов компенсируется необязательностью их исполнения. Поскольку в законах много «дыр», оценочных понятий, то может, это ничем серьезным не грозит, просто возрастет стоимость бумаг для мигрантов?

- Да. По косвенным факторам можно сделать вывод, что происходит в сфере миграции, на всех ее этапах. Например, когда я работал на приеме в «Гражданском содействии», то спрашивал у африканцев: «Как вы получили визу?» - «Заплатили посреднику 2000 долларов, он принес нам паспорт». И эти визы не были напечатаны в бамбуковых зарослях, их сделали за деньги в официальных консульствах.

Дальше, попав на территорию России, мигранты сталкиваются с правоохранительными органами. У меня был заявитель-афганец, которого задерживали чуть ли не каждый день, он мне звонил в пять-шесть утра, когда ехал на работу. Я спрашиваю: «Что хотят?» - «Говорят, будут депортировать». - «Дай трубку сотруднику полиции, я с ним поговорю». Дает. Спрашиваю, где находится заявитель, что собираются с ним делать. «Он нелегальный, будем депортировать». - «Хорошо, назовите адрес». Называет.

Через полчаса звонок: «Меня выпустили». - «Как?» - «Достали все, что было в кошельке, и отпустили». А там могло быть рублей 150, или 200, или 500…

Полиции не интересно оформлять протоколы, заниматься перемещением мигрантов в спецучреждения, везти в суд. Это долго и муторно. Проще обобрать и выпустить.

Я лично не сталкивался с коррупцией в ФМС, не был этому свидетелем. Но ужесточение ответственности однозначно приведет к повышению стоимости пакета документов, которые иностранный гражданин должен получать.

Когда мы говорим о нелегальной миграции, то важно понимать, что в ней заинтересованы все стороны. Сами иностранцы могут работать и зарабатывать, сотрудники полиции - брать с них деньги, работодатели получают возможность не платить, сколько должен, и не отчислять налоги на страхование и так далее. Кроме того, государство имеет возможность в любой нужный момент перенаправить социальное недовольство на нелегалов.

Это взаимовыгодное положение, каким бы извращенным оно ни казалось. Все, кто участвует в этой схеме, заинтересованы друг в друге, поэтому ее сложно изменить и реформировать, избавить от коррупционной составляющей.

Но у нас есть потенциальная возможность повлиять на ситуацию хотя бы на уровне закона. Потому что влиять на судебную реформу или правоприменительную практику мы не можем. Мы, как и законодатели, работаем в системе ситуационного реагирования. Но максимум, который у нас пока получается, - это затыкать дыры в существующих законопроектах или хотя бы указывать на них.

Беседовала Мария Яновская

Международное информационное агентство «Фергана»